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葉興慶:從歷史大邏輯和全球大背景看我國“三農”發展走向
2019-12-25 00:00

記者:未來我國農業發展的比較優勢在哪里?您認為應該如何提高我們農業的競爭力?

葉興慶:優勢既要從國內產業結構變化的長期過程來看,更要從全球范圍的大背景里來看。確實,我們明顯感到這些年來,隨著工業化、城鎮化程度的提高,人多地少這樣一種資源稟賦,不利的一面在逐步凸顯,F在面臨的主要問題是農產品成本和價格倒掛。

在這樣一個背景下,我國農業的優勢在哪里?就是要發揮小規模農業的優勢。需要把農業發展的著力點放在包括勞動力密集型農產品,中國特色農產品等這樣一些特殊的、有差異化的競爭優勢上。還有通過產業鏈的改造,通過農業多種功能的釋放,來重新構造農業的競爭優勢。要從以前的那種產量導向,轉向品質導向、質量導向;要通過品質的提高,通過品質的優化來彌補成本上不利的一面。最終通過高品質來支撐高價格,通過高價格來覆蓋高成本,要讓國內的消費者愿意為國產的農產品付更高的價格,這樣才讓小規模農業有生存的空間,這是未來中國農業的一個思路。

記者:當前我國農業發展已經從追求數量轉向追求質量的階段,綠色發展方式成為必然的選擇,您如何看待我國經濟發展與生態環境保護這方面的關系?

葉興慶:經過70年的快速發展,我國農業的綜合生產能力上了幾個大的臺階。社會的主要矛盾在變化,老百姓從以前要求吃飽,現在是要吃好、吃得放心、吃得營養。需求的變化就對農業發展的理念帶來新的要求,要求農業要通過深化供給側結構性改革,來適應新變化。

這就要求農業從過去增產導向,轉向更加注重提高農產品的品質。另外一個很重要的方面,過去在追求導向的壓力下,采取了各種手段,甚至說是不計代價來提高產量。這個代價就包括我們自然環境的代價。要去解決這個問題需要一套有效的機制。從過去那種不可持續的或者是不健康的一種發展方式轉向綠色生態導向的新的發展方式。最根本的是要讓生產經營者有內在的積極性。

一個方面是希望政府有形之手來撬動,退耕返林,對重金屬污染耕地的治理,對地下水超采區的治理,化肥農藥的減量,以及畜牧業和水產養殖的布局調整,這些都是朝著綠色生態的方向,對農業進行結構性改革的很重要的抓手。

另外還要發揮市場這只無形之手的作用,要讓按照綠色生態的生產方式生產出來的產品,能夠被市場認可,讓消費者愿意為這種綠色生態方式生產的產品付更高的價格。這里面有很多工作要做了,品牌的培育,營銷模式的改造,可追溯的體系,區塊鏈運用到農業里面來,讓消費者對生產者的生產過程有清晰的了解。

生產者和消費者之間的信息對稱程度的提高,也是促進農業按照綠色生態這個方向發展,很重要的一個方面。還有科技的進步,我們以前評價科技成果水平高低的維度是看增產多少,今后要看的是提高成果對資源環境節約的程度,或者是對資源環境的友好程度。通過科技評價體系的改變,來引導科技創新方向的改變,和科技創新重點的轉變。所以這是一個系統工程,要通過多角度來采取措施,最終實際上是一個政策組合,新的政策組合才能夠實現新的發展方式。

記者:您認為“一帶一路”倡議對我國農產品貿易格局有什么變化或影響?我們怎么應對這種變化?

葉興慶:“一帶一路”是新時代我國應對全球化的一個重要構想,F在的農產品進口結構其實是有一定問題的。目前農產品的進口集中度是比較高的,一些產品的前5位的進口國所進口的比重,普遍在百分之八九十以上。

我們是14億人口的大國,體量這么大,未來農產品進口還會不斷地增長。這就要求我們要分散風險,要推進進口來源的多元化。“一帶一路”倡議的實施,恰恰就是農產品進口來源多元化。“一帶一路”沿線的國家有不少是農業資源稟賦比較好的,耕地資源比較多,農產品生產和貿易增長的潛力也比較大,而且這種具有潛力具有優勢的產品,又恰恰是我們缺乏競爭力、缺乏比較優勢的產品。通過“一帶一路”倡議的實施,我們會在“一帶一路”沿線的國家,從戰略上培育未來更多的農產品來源地,我想這對我們國家也好,對沿線國家也好,是一種雙贏的選擇。

記者:您認為當前的中美貿易戰對我國農產品貿易將會產生什么影響?

葉興慶:中美貿易戰應該說是中方不愿意看到的一個局面。當然中方的立場也是非常堅定的,我們不愿意打,不怕打,但必要的時候不得不打。但是中國跟美國在農產品上是高度互補的。中國對美國在工業品上,中方存在順差,在農產品上我們存在逆差。所以在中美貿易戰的過程中間,我們更多的是把農產品的加征關稅,特別是大豆加征關稅,作為一種反制的手段。

對我們的市場供應也會有影響。所以在未來的中美貿易摩擦過程中間,要利用好農產品,中方對美方逆差的貿易格局,來為我國經貿斗爭的需要提供一個反制的工具。要發揮反制工具的效果,國內相應產品的供應怎么辦?去年以來,特別是圍繞大豆,我們采取反制措施以后,的確是收到了非常好的效果。把美國大豆的價格壓制住了,同時通過進口市場的多元化,通過國內飼料配方的調整,通過豆粕替代品進口的增加,來解決國內市場供應的問題。

未來如果中美貿易摩擦是常態化,或者是中美相互加征關稅的局面不能夠得到消除,就有可能從根本上改變全球重要農產品貿易的格局,就有可能從臨時性的調整,變為一個常態化的布局。特別是大豆,有可能全球大豆的生產和貿易的格局將會發生變化。美國大豆在全球大豆的生產和貿易中的地位肯定會下降。我想如果美國人能夠認識到這一點,認識到如果中美經貿摩擦這么長期下去,最終的結局就是全球農產品生產和貿易格局的重構,那么他們就應該想辦法盡早地結束這場貿易戰。

記者:您曾多次提出我國的農產品價格支持政策需要進行改革,您認為以往的價格支持政策對我國農業發展發揮了哪些作用?近些年來進行的,比如說棉花目標價格補貼,這種嘗試是否取得了一定的效果?

葉興慶:2004年是一個很關鍵的年份,是中國新的農業支持政策體系的重構年份。2004年開始實行糧食的最低收購價,后來的臨時收儲制度,當然還有其他的一些補貼制度,包括后來取消農業稅。2004年以后,中國農業特別是糧食連年增產,很重要的(原因)就是消除農民的擔憂。實際上通過最低收購價,特別是逐年提高最低收購價,實際上是在釋放鼓勵農民增產的信號,所以它的效果是非常明顯的。

但是隨著最低收購價提高到一定階段以后,新的矛盾和問題就出現了。比如說價格倒掛,再比如說支持制度本身跟WTO規則的合規性也受到一些人的懷疑。大概經過10年的運行,我們已經開始意識到那一套支持政策有問題。所以從2014年開始對這一套農業支持政策進行改革。實際上2014年又是一個節點性的年份開始。

2014年我們采取了什么樣的措施?一個是對新疆的棉花,對東北的大豆,實行目標價格補貼試點,同時取消了油菜籽和食糖的臨時收儲。從2016年開始,玉米取消臨時收儲,實行市場化收購加生產者補貼。第一輪棉花和大豆的目標價格補貼結束以后,2017年開始,棉花實行第二輪的目標價格補貼,大豆跟玉米一樣,實行生產者補貼加市場化收購,F在來看,我們應該建立一套什么樣的農業支持保護制度,仍然是在探討的過程中。無論是目標價格補貼也好,還是市場化收購加生產者補貼也好,還是一些地方在中央的指導下,開展的目標價格保險,以及最近這些年來的保險加期貨。

總的來看,這些模式都有優點,同時也都有問題。比如說棉花,2019年是第二輪目標價格補貼試點的最后一年,現在面臨一個新的節點,明年開始新疆的棉花目標價格補貼何去何從。無論是進一步地完善棉花的目標價格補貼也好,還是稻谷和小麥最低收購價政策的完善也好,我們現在處在一個時代背景,就是WTO規則的合規性問題。今年上半年,世貿組織發布了專家組和爭端解決機構的兩份報告,一個是認為我們對稻谷和小麥的最低收購價的操作辦法,導致的市場價格支持力度超過了8.5%的上限。

另外一個報告裁定認為中國對農產品的關稅配額的管理辦法,特別是在國營貿易上的管理辦法,跟中國當年加入WTO時的承諾存在一些偏差。所以我們根據世貿組織裁定的結果,已經發布了新的農產品關稅配額的管理辦法,也對明年小麥的最低收購價的操作辦法也進行調整。從主產區在特定的時間敞開收入變為限量收購,這樣使我們的市場價格的支持力度能回到8.5%以下。

未來中國整個農業支持保護制度的建立,應該說還是要向著符合發展階段、符合入市的承諾、符合國際慣例,這樣一個方向來對整個農業的支持制度進行重新構造。主要的政策取向,還是要發揮市場的決定性作用。農業作為一個特殊產業,農產品特別是稻谷小麥作為口糧,要保證它的供應,保障它的安全。所以政府支持政策又不能缺位。下一步的方向,我個人認為要充分地利用綠箱,在這方面我們的潛力很大。根據世貿組織規則里面的綠箱途徑,有大量的措施是可以采取的。黃箱這一部分,特定產品的8.5%空間,怎么去有效地利用,特別是非特定產品8.5%的空間。比如說我們的農業產值,按照10萬億的產值計算,那么8.5%的非特定的空間,簡單一個概念就是8500億,這個空間我們用得很少。

所以我覺得即便是按照WTO的規則來做,我們農業的支持空間仍然很大,只要隨著工業化、城市化的發展,隨著國家財力的增長,新的農業支持政策在未來的農業發展過程中間是大有可為的。

記者:對特定的農產品進行補貼是我們目前主要的操作方式,是不是還可以對比如說農機裝備、農資進行補貼?

葉興慶:對。我們按照WTO的規則,最簡單的比如說我們加大農機購置補貼的力度,來提高農業機械化的程度,這樣就能夠大幅度降低農產品的生產成本。前些年把農資綜合補貼調整耕地地力保護補貼,按照綠箱通報,其實綠箱是沒有限制的。原先我們的農資綜合補貼,如果是按照黃箱通報,它也是非特定產品方向。

8500億人民幣的空間,其實我們才用了200多億,今后即便是加大農機購置補貼力度,甚至是重新實行農資補貼,我認為在政策空間上是有的,而且從降低農業的生產成本的角度也是需要的。農民培訓、科技的研發和推廣,農田水利建設,是沒有限制的。未來不是說空間沒有了,而是說我們有空間,我們怎么去利用這個空間。

這就涉及到整個發展在國家的國民收入分配里面,在國家的財政支出和固定資產投資的結構里面怎么樣真正體現農業農村優先發展原則。只要是把優先發展原則落實下來,按照WTO規則的要求,完全可以建立一套促進農業發展的新支持政策體系。

記者:70年來,我國農村治理走過了非常不平凡的一段路程,黨的十九大提出了要健全德治、法治、自治相結合的完善的鄉村治理體系。您認為我國新時期鄉村治理迎來哪些新變化?有哪些挑戰呢?

葉興慶:這些年來在鄉村治理上一直是在探索。我們實行家庭聯產承包責任制以后,在縣下的鄉村建立一個新的治理體制,一般通俗的叫鄉政村治。人民公社沒有了,我們建立鄉鎮人民政府;生產大隊沒有了,我們成立村民委員會。這樣一套治理體制,經過了20多年的運作,應該說在當時的歷史條件下,發揮了它應有的功能。

但是隨著各方面條件的變化,鄉政村治這樣一套治理體制,它內在的缺陷在逐步地暴露。一個就是鄉村的人口構成在變,一些地方青壯年勞動力外出務工,轉移進城,鄉村人口老齡化,治理人才的缺乏。另外一種情況,非農產業比較發達,外來人口超過了本地人口,實現人口倒掛。第二個是治理的事項發生了變化。

以前我們要收統購糧,要實行計劃生育,農村的有些基本的公共設施要靠農民攤派。我們現在需要治理比如,環境問題。垃圾污水怎么治理;比如產權的問題,承包地宅基地三權分置以后,所有權誰來代表;再比如說在農村有新的支農政策,和各種社會保障政策、社會福利政策,都是需要落實到人頭上去的。

因為人在變,因為治理的事項在變,所以我們治理的機制本身也應該變,所以十九大提出自治、德治、法治相結合的治理體系。在新的時代,我們推進鄉村治理,仍然是要靠自治來起基礎性的作用。因為我們整個國家是要全面推進依法治國,在鄉村事務里面大量的事情,特別涉及到財產權利的問題,更多的是要靠現有的法律來維護執行,而不能簡單地實行自治。但是我們也知道,自治也好,法治也好,都是有成本的。

這個時候德治是能夠發揮四兩撥千斤的作用。以德服人,如果大家在一個村的共同體里面,真正是一個命運共同體,是一個文化共同體,有一個共同的價值觀,至少矛盾糾紛的概率就會降下來。所以未來在鄉村治理的過程中間,自治、法治、德治,各有各的功能,而且也是各有各的邊界。

從長遠看,我的判斷就是鄉村的社區跟城市的社區未來在治理上會逐步地趨同。因為我們現在賦予村莊自治很多功能,在一定程度上還是我們有一定的二元結構烙印,但是隨著公共財政的介入,隨著公權的介入,需要自治的東西、事項,會大幅地收縮。

記者:法治是實現鄉村治理的重要保障,推進基層法治建設應該從哪些方面發力?

葉興慶:第一個是要普法。農民身上有很多很質樸的東西,很多美德,但是我們也不可否認,一部分地方、一部分農民的群體里面,法的意識還是比較淡薄的。所以強化法治的觀念、理念,普及法律的常識,是實現鄉村法治的一個很重要的基礎性工作。

另外一個就是我們要為鄉村提供公益性的法律援助。很多農民,當他的權益受到侵害的時候,他不會,不擅于去用法的手段來維護自己的權益。我們需要思考,公益性的法律援助體系怎么能夠廣泛地深入到鄉村,為我們的農民提供司法援助。

但是歸根結底,鄉村治理要實現法治,要有法可依,這就要求我們對現有的、涉農的法律要根據時代的變化,不斷地來修訂、來完善,使我們的法符合我們社會現實。

同時根據鄉村振興的需要,還有一些重要的法律的空白點,要盡快地補上。比如說鄉村振興促進法,農村集體經濟組織法,一些基本的法律,不能長期缺位。

記者:解決農村問題,發展的關鍵在于促進城鄉的融合,新時期的城鄉一體化跟以前有什么不一樣的地方,如何能做到這個“融”字?

葉興慶:我認為到十六大我們黨在城鄉關系和工農關系的認識上,出現了一個轉折性的變化。黨的十六大報告里面,其實我認為有兩個首次。第一個首次,在黨的文獻里面首次承認,我們國家存在城鄉二元經濟結構;第二個首次就是十六大首次提出來,要統籌城鄉經濟社會發展,就是在我們的經濟社會發展過程中間,要把城和鄉,統籌考慮。

到十七大和十八大,我們在城鄉關系的認識上又往前走了一步,不僅僅是城鄉統籌的問題,而且是城鄉要一體化。這次十九大就明確講了,要走城鄉融合發展之路,構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系。這次把城鄉融合發展放到這么高的位置,是因為未來在實施鄉村振興的過程中間,會面臨很多攔路虎,面臨很多難關。

有哪些東西在阻礙鄉村振興?毫無疑問,大家知道的城鄉二元結構。除此之外,工業化、城鎮化自身的一些規律性的現象,也是不利于鄉村的振興的。也就是說在現代化的過程中,鄉村的系統性衰落是有它內在的規律的。但是我們又不希望鄉村系統性衰落,我們希望在未來的現代化過程中間,鄉村要振興起來。那就是把城和鄉作為兩個各有各的功能、各有各的優勢的空間單元,把它打通,讓這兩個單元之間能夠相互支撐、相互促進,那就是叫融合。

這個融合具體來講,我覺得又可以體現在四個維度。首先是產業,在未來我們去發展鄉村產業,不能就鄉村談鄉村產業。鄉村產業,農業也好,農業以外的多元經濟也好,它的市場在哪里?它的市場在城市。所以未來鄉村產業的發展跟城市的需求怎么樣融合,怎么樣有機地互動,這是產業層面城鄉的融合。

第二個要素,城鄉之間,人、地、錢,怎么樣自由流動和平等交換。農村勞動力要轉移進城,城市里面優質的教師、優質的科技人員怎么樣下鄉,城市里面的養老需求、觀光需求,怎么能夠在農村落地?

第三個是基礎設施和公共服務。我們正在推進城鄉之間基礎設施互聯互通。而城鄉之間的公共服務體系怎么對接,怎么樣打通?城里人到鄉里面,還有鄉里人進城,能夠帶著他的這種公共服務,能夠跟著人走。打個比方,農村的人進城以后,怎么能夠享受城市里面的一套社會保障制度?城里人下鄉以后,在農村長期生活居住,他所需要的醫保也好,各種社會保障也好,怎么能夠讓它跟人一起流動?

第四個城鄉融合,就是生態。城、鄉,在生態上應該是一種共建共享,是真正實現一個命運共同體,城和鄉是在同一個生態體系里面。鄉村更多地發揮生態產品和生態服務的功能;城市作為生態產品和生態服務的消費者、受益者,如何去支持,來促進鄉村生態產品和生態服務的供給。城市的產業如果下鄉,也要注意到不能出現污染的轉移、污染的下鄉,因為最終城鄉是一個共同體。

所以這次也是提出來構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系,說明未來的鄉村振興一定要按照融合的思路,來謀劃整個鄉村振興的一些具體行動。

作者:記者 施維 余瑤 來源:《農民日報》2019年12月23日 
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